赵燕菁

赵燕菁是城市规划学者，教授级高级规划师，曾任中国城市规划设计研究院副总规划师、厦门市规划局局长，长期关注土地财政、住房制度与城市发展。他毕业于重庆建工学院城市规划专业，在中国城市规划设计研究院工作近20年，2004年9月起任厦门市规划局局长11年，并自述自2004年起真正转向制度和增长理论研究。2015年起他任厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授，2024年时任中国城市规划学会副理事长，自述学术经历分规划院、规划局、规划系三阶段。

赵燕菁把经济发展分为资本型增长与运营型增长两阶段：前者是花钱阶段，中国靠土地金融解决资本问题，快速完成重资产积累；后者是挣钱阶段，关键看城市能否持久盈利并偿还建设投入。他认为高速度阶段的成功可能成为高质量阶段的问题，2015年到厦大后将其理论化为“两阶段增长模型”，并预测土地财政和房地产将随城市化转型而转型。

2022年初赵燕菁提出，过去40年中国带来巨变的是土地“金融”而非土地“财政”，下一个40年土地金融使命完成，才转向土地财政。他认为现代增长靠未来收益贴现获得原始资本，1982年《宪法》规定城市土地国有，地方政府可抵押未征收土地融资，再征地开发出让还贷；规划局凭“两证一书”居于土地财政和房地产核心。

2022年12月赵燕菁以“信用”为主线评价土地财政。他指出中国城市化突破始于20世纪80年代后期特区仿效香港出让土地使用权融资，1987年深圳首次公开拍卖土地，次年宪法修正案为土地流转提供依据；1994年分税制奠定地方土地财政制度基础，1998年房改和2003年招拍挂使其完善。土地国有化为政府垄断一级市场创造条件，土地财政把隐匿财富转化为城市化资本，美国历史上也曾主要依靠公共土地收入。他回顾2003年规定商品房用地须招拍挂，以2004年8月31日为限即“831大限”，此后土地由买方市场变为卖方市场，地方收入迅速增长，基础设施投资几乎全靠土地出让金；他形容2004年后规划局从“方向盘”变成“发动机”，土地值不值钱由规划说了算，并坚持土地财政的依据是直接观察到的效果。

赵燕菁认为土地金融支撑了中国庞大基础设施，使政府承担重资产、企业做轻资产，并创造资本投入高科技、军事等领域，不认同房地产挤出实体经济之说。但他判断这种增长难以持续：城市化已近尾声，2011年城市化率首超50%，2015年约56%，建成区面积从7000平方公里扩至10万平方公里，城市相对人口大大超前。2022年12月他讨论土地财政的问题与退出风险，认为其本质是融资，决定土地及住宅必为投资品，会拉大贫富差距、制造“鬼楼”“鬼城”并带来金融风险；主张在找到替代融资模式前不应轻率抛弃土地财政，应“积小改为大改”，随城市化推进逐步转向直接税与间接税并重，分门别类开征财产税。

2021年初赵燕菁从财富分配角度论证住房制度，提出“社会财富”概念，认为个人接入社会财富的能力比私人财富差距更决定贫富差距；中国城市公共服务多与住房挂钩，住房是接入社会财富的主要接口。他引用2019年数据称城市居民房产净值占家庭财富71.35%，农村为52.28%，据此主张住房必须广覆盖，公平拥有住房才能公平接入社会财富。

2022年5月赵燕菁接受采访，针对一季度住宅销售大幅下降而松绑效果有限，认为原因有三：商品房供给过大未出清、打压房价政策未纠正、对“房住不炒”片面解读。他指出国企拿地不解决需求端问题，行业须从增量转向存量、从重资产转向轻资产，未来关键是把存量变为现金流，物业管理可能成为新蓝海。他认为短期内不救活房地产会导致金融系统性危机，正确口号应是“不能将房地产作为长期刺激经济的手段”，当前最急迫的是止血；主张烂尾楼尽快清算破产，必要时政府打折回购；预售本质是融资，不宜一刀切限制；公摊实质是“净重”与“毛重”之别，真正问题是产权细碎。他还认为商品房本质是“炒”，不能解决“住”，住只能靠政策性保障房；保障房应与纳税结合，规模取决于就业人口。他主张政府设计使保障现金流覆盖成本的商业模式，压低征地拆迁成本，并认为租售同权解决不了商品房投资需求，房地产是家庭财富保值工具，市场消失将是巨大损失。

在同期一篇分析房地产形势的文章中，赵燕菁判断房地产有可能成为“危机”，认为2021年以来经济快速下滑绝大部分由房地产下滑引起，触发系统性风险的很可能就是房地产；疫情与国际局势冲击是“皮外伤”，只有通过金融系统传导才会引发全局混乱。他回顾中国走出1989年、1997年和2008年三次危机均与房地产相关：1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》使城市土地成为有价资产，1998年房改使城市家庭成为有产阶级并盘活烂尾楼，2008年“四万亿”中地方政府负担约3万亿、最终撬动配套投资高达30万亿元，其财力来自2004年“831”招拍挂后土地收入暴增。他认为房地产政策问题的根源是把“住”“炒”对立、把增量视作房地产全部，房地产最主要的功能不是直接融资而是创造信用，交易部分不动产只是为不交易的不动产寻找价格并创造流动性；以往“放量抑价”加上棚改、城中村拆迁、城市更新造成供给过剩，2021年第三季度市场预期从“供不应求”突变为“供大于求”，资产随即失去流动性。他主张急救须用猛药：撤销不合时宜的打压政策并分类解除限价，从价格管理转向数量管理，以去化周期取代房价作为考核核心指标，按去化周期确定供地、未达标城市停止新增供地，必要时政府大规模回购土地和商品房，叫停一切大幅增加商品房供给的项目，并警告若不尽快“上呼吸机”，房地产市场有日本化危险。

针对土地财政资源错配，赵燕菁主张用去化周期取代房价考核城市房地产健康，土地指标向需求大的城市倾斜，建立“占用”耕地向“保护”耕地地区的税收转移机制。他介绍“激励性财政转移”制度：中央按建设用地规模征税、按耕地质量和面积返还，使保护耕地成为有收益的商业行为，落实“人钱地挂钩”。

赵燕菁从规划角度讨论高质量阶段城市兴衰，认为过去规划理念适应高速阶段，高质量阶段目标方法不同；大火车站、大机场等折旧计入政府支出，设施挣不到钱城市可能破产。他以英法城市设施简朴为例，指出中国一些城市光鲜新区背后是老区凋敝，判断未来城市竞争惨烈，会有很多城市破产。

2022年12月赵燕菁以资产负债表分析全球化，把国家分为资本国与制造国，认为资本国缩表会导致制造国资产紧缩；过去20年全球化近似中美两国，脱钩将使两国同时出现症状相反的资产负债表衰退。他强调中国资产负债表弱在债务端，关键是资本市场，而建立资本市场关键在房地产；2008年反周期扩张靠房地产支撑商业银行抵押资产，2022年若不能修复第二张资产负债表就难重复。他认为房市是唯一兼具流动性好、规模大、估值高的资本市场，政策应从“增量抑价”转为“抑量保价”，回购土地和烂尾楼恢复流动性；美国直接救资本市场效果优于日本财政扩张，中国应建强大资本市场、用长期国债置换地方债、建投行和人民币期货市场，并警惕土地收入实为“负债”。

在扩大内需问题上，赵燕菁认为补贴减税、发钱、稳就业、提高居民收入分配占比、加大转移支付、提高社保福利支出等政策只能改变内需结构，改变不了内需总量，属于“伪内需”。他反对把消费与投资对立，认为消费的每一分钱都是另一个人的投资，二者在资产负债表上是同一固定资产项，扩大内需就是扩大投资；投资既可投增量固定资产，也可投存量权益市场，后者同样创造货币、扩大内需却不积累过剩产能。他主张放开公共资本入市，让土地基金、养老金、社保基金、债券基金在股市拥有类似地方政府在土地一级市场的优先权甚至垄断权，并让银行将购买高流动性ETF纳入货币创造工具。

赵燕菁把货币数量视为消费总量，认为银行须通过买进高流动性资产才能卖出货币，权益市场的主要功能是提升资产流动性；M2中很大一部分是沉淀于银行系统内部的“货币库存”，并非有效货币。他指出经济收缩期市场主体竞相还债，货币政策再宽松也难使资金流入市场，形成“流动性陷阱”，打破衰退螺旋需要有人逆市借贷，把投资从固定资产转向权益市场。他总结三项核心政策建议为拉升股市、稳住房价（要稳就要有升值预期）、稳定地方债，认为中国当下问题是债务端收缩，权益市场扩张即可修复宏观经济；中国劳动力大量剩余，与日本老龄化面临的资产端约束不同，同样扩大债务端效果不同，应结合自身经济特征借鉴日本经验。他还从货币视角解释生育率，认为家庭制度的主要经济功能是代际互保，现代社会保险和养老金制度以货币替代下一代养老，削弱了生育的经济意义，而现代养老金本质仍是下一代供养上一代，人口缩减将使养老金难以为继，因此主张有子女者在养老金分配中占有更大份额，并称这一解释目前只是学术猜想，尚需更多案例证实。

2023年12月，赵燕菁撰文称，2023年8月25日国常会审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》开启了房地产双轨制，即“商品归商品，保障归保障”，是近年来房地产领域含金量最高的政策，2024年最要紧的是加快政策落地、恢复市场信心。他认为房地产不能只看增量，根据七普数据，中国城镇人口9亿，城镇住房存量高达333亿平方米，其中1990年以前房屋占8.7%、约29亿平方米，2000年以前占27.5%，到2030年房龄超30年的房屋将达92亿平方米，存量更新将是一片蓝海。他引用彭博经济估计，房价每下跌5%，房地产财富蒸发19万亿元，强调救房地产不是卖更多的房和地，而是恢复不动产作为资产的流动性，应将价格恢复作为比规模恢复更重要的目标；2024年一、二线城市的头号考核指标应是房地产价格是否回稳。他主张减少不动产总供给，坚持“以人定地，以房定地，以房定钱”，对人口净流出、去化周期过长的城市坚决收缩土地供给，同时放开改善型高端住宅供给；对于房地产过剩城市，果断回收土地和商品房改作保障房，必要时中央给予资金支持。在地方债方面，他建议中央尽快核定地方政府工程欠款等社会欠债，符合要求的直接到央行债务窗口兑付，将地方社会债转变为对中央的国债，中央发行低息国债代偿后成立专门资产管理部门接管对应资产，通过收费或委托运营盘活，认为清算地方负债是比直接发钱更好的发钱路径。他还指出，商品房新开工面积已比高峰期下滑60%，收缩烈度超过日本泡沫崩盘，保障房建设规模应尽可能大，将其视作类似1998年高速公路、2008年高铁的战略基础设施；据七普数据，城镇人口中只有不足45%拥有自有住房，其余55%以租赁方式生存。

2024年5月，赵燕菁就5月17日出台的房地产新政撰文，认为新政之猛震撼市场，其意义远超一般救市。他指出此次经济衰退发端于打压房地产引发的资产负债表衰退：中国以制造业为基础的资产端强大，问题出在债务端，房地产在债务端权益项中占比极大，房价下探使银行创造货币功能丧失、债务端大幅收缩，资产端随之全面过剩，因此救房地产只是手段，救债务端才是目的。他分析中美脱钩下双方都出现资产端与负债端的落差，谁的落差小谁抗衰退能力强；中国需要外需弥补债务端缺口，美国则通过“高息揽储”和维持股市泡沫弥补资产端，并借加税阻止中国利用外部市场，而中俄能源贸易采用人民币结算扩大了对人民币的需求，对冲了美国加税的影响。他认为，在组成权益项的股市、债市、房市中权重最大的是房地产，存量不动产规模远大于增量，房价、地价对权益估值远比新增规模重要。他评价央行降息、降首付，结合自然资源部按去化周期减少供地、各地取消限价限资格限容积率，标志政策从“限价放量”向“限量保价”180度调整，其中供给端政策比需求端更重要；央行设立3000亿元保障性住房再贷款支持地方收购已建成未出售商品房用作保障房，打通了央行通过资本市场投放货币的渠道，但相对严重过剩的市场仍是杯水车薪。他援引估算称，要把去化周期降到18个月实现市场出清，至少需要1万亿至5万亿元，3000亿元按贷款本金60%发放再贷款仅带动银行贷款约5000亿元，地方政府财力有限，需中央财政发行万亿量级国债专项收购存量住房；他并以5月17日发行的30年期超长期特别国债为例，指出其400亿元发行规模、2.57%票面利率和高达382.6的边际认购倍数，说明中国无风险资产缺口很大、国债仍有发债空间。

赵燕菁还提出，压缩房地产供给会冲击上下游产业和就业，城市更新应扮演战略性角色。他以前述约92亿平方米的待更新存量估算，若分5年完成更新，年均约12亿平方米，与2019年房地产顶峰时16.7亿平方米的新开工面积基本同一数量级。他认为以往靠房地产融资的拆迁—增容—回迁模式已走不通，需创造业主自主更新的新模式，即利用业主信用为物业更新融资：由于不含地价，老旧住房更新成本一般不到同面积商品房的五分之一，高房价区位甚至不到十分之一，以房抵押贷款的本金可在产权交易时抵扣，自住业主只需付息，改造后物业价值远高于成本，是安全的抵押品，还能带动建筑、建材、金融就业和耐用消费，并通过银行贷款创造新增货币、推动债务端扩张。他强调中国资产负债表的短板是债务端，债务端规模决定经济规模上限，5.17新政不是应急策略而是事关全局的大战略。

2024年5月，赵燕菁在接受观察者网访谈时表示，2023年全国房地产开发投资同比下降9.6%，本轮房地产下行与以往不同，根源在于城市化已近尾声，农村向城市转移人口趋于稳定，房地产将持续下滑。他认为2024年是关键转折点，房地产问题本质是金融问题，中国货币发行与房地产密切相关，房地产下滑导致货币和债务萎缩，必须制止下滑。他主张借鉴新加坡模式，实行保障房和商品房双轨制：保障房保居住、稳社会，商品房保流动性、发挥融资功能；保障房比例越高市场越稳，商品房则须保持供不应求以维持流动性。他批评以往“增量压价”政策，认为应增加保障房供给、减少商品房供地，并指出2023年《关于规划建设保障性住房的指导意见》明确双轨制是重要转折，保障房建设应早于五六年前启动。在保障房的具体设计上，他认为保障房必须便宜，不能比市场价更贵，但政府贴钱建设难以为继，因此首先要解决资金来源。他主张保障房申请条件应与就业和缴纳五险一金挂钩，而非单纯户籍，政府通过吸引企业入驻获得税收，以经常性税收覆盖保障房支出，完成从一次性卖地收入向持续性税收的转型。对于保障房封闭管理，他建议设置较长的上市年限，如20年或30年，使购房者的租金积累相当于按揭，到期可补足少量款项取得完全产权，从而引入社会资金、扩大银行抵押贷款，并带动家庭资产负债表扩张。他还认为保障房与商品房应区隔开，保障房面向买不起商品房的群体，不会冲击商品房市场；对于高端需求，应放开限制，商品房越贵，政府越能回收土地收益以补贴保障房。

在城中村改造问题上，赵燕菁认为不能简单沿用“棚改”模式，将城中村改造成商品房。他指出，当前征地须按市场价赔偿，且城中村违章建筑占七八成，赔偿成本极高；回收成本只能靠增容销售商品房，若房价下跌，房子卖不出去，政府将陷入财务陷阱。他强调城中村实际承担了保障房功能，为大量外来人口提供低价住房，是城市功能的“调节器”，也是制造业低成本运营的重要支撑。他以深圳为例，称城中村占深圳总住房供给约60%，超过70%的常住人口住在城中村，使深圳在高房价下仍能保持制造业竞争力。他主张城中村应自主更新、自主改造，政府可给予补贴，而非全部征地拆迁，并认为城中村天生不能入市，只能出租，因而能维持保障房功能。

关于地方债，赵燕菁指出，中国地方政府以土地为信用借债，建设了世界一流的基础设施，这是中国竞争力的重要来源。但地方债有年限和利息，基础设施收益周期长，债务与收益期限不匹配，导致部分地方政府面临偿债压力。他认为，债务不能脱离资产来看，中国政府过去一二十年积累了天量资产，现代经济资本来源于未来收益贴现，中国债务主要是内债，信用创造能力强。他主张通过重建资产负债表、拉长债务期限、压低利息来化解地方债风险，并认为城中村改造和保障房建设应避免新增财务陷阱。他进一步指出，地方政府还债困难源于期限不匹配和泡沫，但形成的资产仍有收益，税收由中央与地方分成，而债务却由地方承担，因此中央应接手部分债务和资产，通过低息债置换高息债、重新估值来化解风险；他还承认部分资产（如“水司楼”）难以收回，但强调绝大部分资产有用，中国未任意印钱发福利。对于房地产税，他认为中国房地产作为信用来源的占比远高于其他国家，开征财产税会削弱房产的抵押价值，必须先发展股票、国债等替代资本市场，创造足够信用，否则债务萎缩将导致所有人变穷；他并不反对财产税，但主张“先立后破”，并指出直接税与政治制度需匹配，开征需慎重、全面考虑。

2024年10月19日，赵燕菁在观察者网“中国经济季度观察·圆桌纵横谈”上发言，系统阐述其扩大内需的思路。他认为中国经济问题不是生产端而是需求端，新质生产力再发达，没人买也一钱不值；扩大内需必须从消费开始，而消费是货币的函数，消费总量取决于货币总量，因此问题归结为货币创造。信用货币时代，货币由债务和信贷创造，净社融上涨消费才能上涨，去杠杆、还债都在消灭货币，总量下降时在个体间转移财富没有意义。他指出中国资产负债表的问题主要在债务端，债务端由权益和负债组成，权益中股票、债券、房地产等高流动性资产是银行创造货币的抵押品；中国银行贷款中不动产抵押占比超过百分之七八十，房地产占债务端比重远高于其他国家，近400多万亿元资产缺乏流动性，银行信用收缩导致消费消失。他提出扩大债务端的三个途径：一是股票市场，9月末股市小爆发后国庆消费立竿见影，说明股市是快变量，应大胆向市场释放流动性，不必担心“泡沫”，套现资金会流入消费和投资；二是债务市场，中央接手地方政府债务转为长期债，把银行里的钱借出来投入市场；三是恢复房地产市场流动性，房地产目标不是卖更多房子和地，而是让价格上涨、流动起来。